法治的意义世界与政治决断
独裁国家把法律当成统治工具,徒有宪法而无宪政,虽法律多如牛毛,束缚手足,钳制口舌,但没有法治。严复曾称这种法律为“乱国之法”, 只求利于统治者,而不便于国民,因而悖于天理人性,与合天理人情的“治国之法”背道而驰。而支撑“治国之法”的天理人情即是与法治不可割裂的现代价值观的意义世界。
一、现代政治秩序中的法治
在建立现代政治秩序方面成功的国家都是相似的,不成功的国家各自有不成功的缘由。有些国家兴也勃焉亡也忽焉,百年经历一轮兴衰。另有国家步入轨道后,长盛数百年而不衰。严复曾观察这种现象,称前者以贵治贱,上下交失,乱象频出,可谓苟且之治;后者行宪政法治,体制稳固,权力交接有序,民众有选票而无需暴力造反。[2]在建立现代政治秩序方面,纵观成功的“先进”国家,无不具备两个要件:一是国民接受并认同法治所承载的现代价值观和政治理性;二是国民在关键历史时刻有能力做出明智的政治决断。反观不成功的“后进”国家,无不是现代价值观和政治理性阙如,国民对合理政治秩序或茫然不知或一知半解,于关键历史时刻做出不明智的政治决断,在现代文明化进程中逆水行舟。
福山(Francis Fukuyama)将法治与有效政府、民主问责一起作为现代成功国家政治秩序的要件。[3]不过,同时具备三者的国家为数不多,列国中大多或具其一,或具其二。问题在于,为何只有欧美少数国家发展出一种兼备法治、民主问责与有效政府的现代政治秩序?依照福山的菜谱式方法,或许要归结为历史的机缘。但法治、民主问责和有效统治的政府之间并非是互不相干的三条线索,而是在历史事实和知识谱系方面有着密切的相关性。与民主问责和有效政府一样,法治反映了选择这种政治秩序的人们的生存方式,体现了国民自由自主的价值观和成熟的政治理性。在西方文明的某些特定国家产生这种价值观和政治理性,可能是历史的机缘,但缺少相应的价值观和政治理性,一个国家可以有强大的政府,却难以产生法治和民主问责,更无从建立三者兼备的现代政治秩序。[4]
人人必须生存于国家的特定时空之中。国家为国民提供保护,维持和平与秩序,但同时又拥有对国民生杀予夺的巨大威力。它既可以是国民生命财产的保护神,也可以是吞噬国民生命财产的利维坦。民众如何在享有国家保护的同时,又能自由自主地、有尊严地生存,而不至于沦为国家权威的受害者,在政府高压之下丧失自由自主的作人尊严,这是过去百余年法治理论与实践一以贯之的主题。比如,被誉为现代法治观念之父的戴希(Albert Venn Dicey,1835-1922)认为法治有三个要素: 第一、政府惩罚民众必须依据法律,而不是政令或官员好恶。第二、民众与官员之间的争端须由中立的法院依法律裁决。第三、民众的基本权利,如人身自由、言论自由、结社自由等,源于自然法,而不取决于任何人造的宪法、宣言或政府的保证。[5]显然,三个要素均是围绕民众与国家的关系。当代英国法官宾汉(Thomas Bingham,1933-2010)对法治的经验描述将戴希的法治三要素具体化:第一、法律面前人人平等;第二、法律透明开放、结果具有可预测性;第三、法律具体清晰、不需要依个案酌情处理;第四、官员有明确的权限,在法律范围内行使职权;第五、法律保护公民的基本权利(生命、财产、安全、个人自由等); 第六、法律提供经济、合理、可行的解决纠纷的渠道; 第七、独立的司法、公正的程序、公平的审判。[6]
当今世界,有基本符合以上特征的体制成熟的宪政自由主义法治国家;有符合部分特征的体制较为单薄的威权型法治国家;也有正在体制草创阶段的初级法治国家; 还有不得法治其门而入的无法无天国家。[7]至少在政治修辞学层面上,实行法治似乎已成为当今世界主要国家的共识。[8]有些国家甚至为实行法治定出时间表。[9]而对何为法治,世界却缺少共识。各国因传统与政体有别,统治者居心各异,民智开启程度不等,而对法治的理解南辕北辙。
二、威权主义与自由主义对法治的简约化
法治是是现代政治秩序中民众生存方式和价值观的制度体现。它依存于特定的政治秩序生态和现代价值观的意义世界,不是可以附到任何政治制度上的皮毛。威权主义与自由主义从不同方向将法治简约化。前者视法治为政治工具,把法律作为权力的奴婢,把立法和司法作为国家机器上的一个部件,阉割了法治所承载的现代价值观和政治理性。后者把法治非政治化,试图从法治中排除政治决断的因素,把立法和司法看作纯粹程序性技术活动。
法治不只是国家权力的延伸或统治手段,也不只是立法和司法程序。威权主义把法治简约成统治术。但法治不仅是术,更重要的是道。世界上任何一个法治比较完备的国家无不是“法以载道”。法治所载的这个“道”,就是一种自由自主的现代价值观和对国家世俗性及合法性的政治认知。而将法治简约为“术”,则著眼于法家式的法律惩罚功能。即便在“术”的层面上,也残缺不全---它取消了法律的保护功能,与现代法治枳橘有别。威权主义的法治观在统治术上做文章,只得法治的皮毛,而失法治的骨肉,更无法治的灵魂。如此国家则徒有宪法而无宪政,虽法律多如牛毛,束缚手足,钳制口舌,但鲜有法治。严复曾称这种法律为“乱国之法”, 只求利于统治者,而不便于国民,因而悖于天理人性,与合天理人情的“治国之法”背道而驰。[10]而支撑“治国之法”的天理人情即是与法治不可割裂的现代价值观的意义世界。